从南流江水权分配转让看广西水权制度建设前景（论文范文二）

从南流江水权分配转让看广西水权制度建设前景

水权包括水的所有权、使用权、经营权、转让权。根据《水法》的规定，水的所有权属于国家，国家通过某种方式赋予水的使用权给各个地区、各个部门、各个单位。各用水单位得到的只是国家赋予的使用权。水权制度是涵盖水资源国家所有，用水户依法取得、使用和转让等一整套水资源权属管理的制度体系。水市场则是由在上述制度下的交易活动组成的。本文所要研究的南流江水权分配、转让，主要是指位于南流江上游区域的大容山电站建成后，玉林市所属的玉州区（原玉林县）与北流市（原北流县）两个不同的行政辖区之间就电站发电后尾水使用权的分配、转让的由来、发展和分配方案的确定等现状过程中，所产生的一系列问题，以及由此所引起的思考和可供借鉴的经验。

1 南流江水权分配、转让基本情况

1.1 南流江基本情况及水权分配、转让的历史背景

南流江是玉林市境内三大河流之一，位于广西东南部，发源于北流市大容山南麓，流经玉林市北流、玉州、福绵、博白四县（市、区）十七个乡、镇，经浦北、合浦注入北部湾。南流江在玉林市境内集水面积5395km2，干流长197.1km，多年平均径流深为851.1mm。流域内雨量充沛，蒸发量大。雨量多集中4～9月份，降水量占全年的80%。玉林市是广西最缺水的地区，水资源量为116.888亿立方米，按2006年末人口计算人均水资源量仅为1920立方米，人均可利用水资源量为700立方米左右，而南流江流域是玉林境内最缺水的区域。

南流江上游自上世纪60年代初期兴建大容山电站后，为了增加发电量，解决当时工农业生产急需的能源，配套建设了东、西引水渠，将原属玉林县（现玉州区）的苏烟与北流县（现北流市）的六洋两水库部分集雨面积水资源引入大容山电站的高垌水库。为不影响两库的农业灌溉与原生产、生活用水，防止两个不同行政区域因农业灌溉及生产、生活用水发生水事纠纷， 1965年10月16日在玉林专署主持下，经过两县充分协商，达成玉林专署《关于大容山水电站尾水分水协商纪要》，水权分配比例为：玉林（苏烟水库灌区）占49%，北流（六洋水库灌区）占51%。会议要求，分水后，双方本着团结协作精神，管好用好水源，必要时在取得双方同意前提下，可互相调整使用水源，以充分发挥水利效益。这是南流江上游区域大容山电站发电后尾水的首次水权分配。

（网络图片，与文章无关，侵删）

1.2 水权分配的计算方法

南流江上游大容山电站尾水玉林与北流水权分配计算方法最初是以分水点以上各自行政区域国土面积即集雨面积的比例作为水量分配的占有份额，并没有考虑分水点下游各自行政区域内农业灌溉和生产、生活用水及原河道的生态环境用水的因素。分水点以上的集雨面积为88.93km2，玉林与北流的国土面积（集雨面积）刚好是各占50%，即玉林为44.465 km2，北流为44.465 km2，水量分配理应各为50%，考虑到大容山电站的主要水量调节水库高垌水库及其6座小型调节水库座落在北流境内，水库水面、进库公路及其水库管理基础设施等所占的土地资源将永远无法开发利用的因素。因此，从玉林方的份额中调整1%作为北流方的补偿，形成1965年首次的分配比例为玉林占49%，北流占51%。

1997年6月苏烟水库引水隧道建成并投入运行，北流方面提出，建于1965年的分水设施自苏烟水库建成的引水隧道投入运行后，由于水流态发生变化，水量分配已偏离了49%、51%的比例份额。于是向玉林市人民政府及市水行政主管部门提出重新设计建设分水设施和增加水量份额的要求。1999年，由玉林水利电力勘测设计研究院对分水工程项目重新设计上报区水利厅，经自治区水利厅批复后，该项目开工建设，1999年底完成。为了解决隧道引水后，原北流方的林垌、六马、月塘等三个村的2900亩耕地的灌溉和原河道生态平衡用水，2000年2月15日，玉林市政府主持召开双方有关代表协调会议，达成了玉林市人民政府专题会议纪要第2期《关于大容山水电站尾水分水工程建设协调会议纪要》，进行了历史上第二次的水权分配。即：先放0.3立方米/秒流量回原河，然后按每年每亩农田灌溉需水800立方米计，扣减240万立方米作为北流方林垌等三个村农田灌溉用水。在此基础上，再按玉林49%、北流51%的比例进行分配。

1.3 分水点量水设施

坐落在北流市大里镇林垌村的拦河坝，原在东、西引水渠首兴建控制闸门，1965年第一次协调会后，根据协议纪要分水要求，将渠道闸门改建为倒梯形堰。第二次根据量水设施的不更新，由玉林水电勘测设计研究院设计，经区水利厅批复，1999年建成闸孔式堰流分水，投入运行至今。

（网络图片，与文章无关，侵删）

1.4 水权分配与转让的历史变革

从一九六五年起，大容山电站尾水玉林与北流水权的分配与转让随着社会经济的变革大约经历了三个阶段：

第一阶段：1965年至1980年的15年期间，计划经济时代，在大旱年，双方本着团结协作的精神，农业生产用水本着先急后缓，曾经进行过无数次的调水，双方的任何一方只要事先与对方打个招呼，在不影响对方用水的情况下都同意无偿调用，有时甚至一年当中就有过多次调用。

第二阶段：1981年至1997年的16年期间，社会经济转型时代，人们市场经济意识逐步建立，无偿调用对方的水资源很不合理，有偿调用又无合法的政策依据，但调水又是必须的，只有采取行政手段和措施加以解决，也就是市（地区）防汛抗旱指挥部以行政命令文件通知的形式实现调水。

第三阶段：1998年之后，随着水权概念、制度和市场经济的逐步形成，理解虽然不完整，但实际上双方已在原来水权分配的基础上进行过三次有偿转让使用，其中，1999年从六洋水库直接调入南流江，供玉林市自来水公司大襄肚取水点直接取用，2001、2006年从电站发电后尾水调入苏烟水库，解决玉林城区供水，成为广西区境内实行水权分配、转让交易的第一例。双方水权转让交易时间、水量、水价格情况详见下表。

南流江上游区域水权转让交易调查情况表

1.5 水权分配存在的问题

1.5.1水权的概念不清 玉林与北流在南流江上游大容山水电站尾水的水权分配，是根据当时的历史背景，本着防止两个不同的行政区域农业灌溉及生产生活用水发生水事纠纷的角度为出发点，通过40多年的社会变革和水行政法律法规修改、交替，延续发展至现在，虽然带有水权分配、转让的性质，但并不合乎国家初始水权分配定义。

1.5.2 水权分配缺乏水资源综合规划技术依据 玉林与北流在大容山水电站尾水的水权分配上，缺乏前期水资源综合规划技术资料为分配依据。1965年初次水权分配和2000年二次水权分配调整，先后两次的水权分配只考虑双方群众的心理平衡和社会稳定的因素，缺乏水资源统一规划、统一调度、统筹兼顾、优化配置、提高水资源利用效率和效益思维，使有调蓄能力的苏烟水库长期处于低水位运行，有水不能引入库进行储蓄调节，而六洋水库灌区由于无结瓜塘库储蓄水量，一年四季至少以0.3m3/s的流量流失掉，造成水资源的极大浪费。

1.5.3 水价偏低导致水资源浪费严重 苏烟水库自2000年4月份起担负着玉林城区约30万人生活原水供应的重任，到目前为止日供水量已达到10万m3，向玉林城区供应生活原水一年最少3500万m3，再加上原有灌区4.78万多亩农业灌溉用水，玉林方的苏烟水库灌区水资源显然紧缺，遇到枯水年不言而喻。而苏烟水库现行供给市自来水公司的水价仅为0.08元/ m3。供灌区农业用水，由于近几年来由于国家对农业实行的是返哺政策，农业水费的征收几乎为零。因此，苏烟水库多年来都在亏损、负债运行。在现行的水价政策之下，若苏烟水库要从北流的51%份额中以0.08元/ m3购买过来并以同样的价格供给自来水公司和灌区农业生产用水，这是不现实的，尤其是作为自收自支事业单位的苏烟水库来说，多买多亏成为不争的事实，购买水权积极性调动不起来，导致北流方51%水权份额中，相当部分的水资源白白地浪费。

1.5.4管理体制导致水资源的浪费 玉林与北流在南流江上游大容山水电站尾水的水权分配，主要依靠政府主导形成的两个纪要维持40多年来的运行管理模式。反过来，纪要生效后行政干预措施失去效力，管理机制不够灵活，协商渠道不畅，分水工程设施建成投入运行后便定乾坤，水行政主管部门或双方的任何一方都难以改变。水资源为国家所有，水行政主管部门理应有权对水资源进行统一调度，统筹兼顾，合理配置，有条件的通过工程措施进行战略性的水资源储备是很有必要的。由于传统的用水观念，滞后、粗放的管理体制，导致了水资源的浪费。

1.6历史水权分配的存在价值

纵观南流江水权分配、转让全过程，由于跨越的时间长，人们的意识形态、社会变革和经济社会的发展等均发生了很大变化，虽然存在着诸多的问题，但是我们认为它有着以下三个方面的存在价值：一是两个不同行政区域的群众在用水问题上和谐、稳定地渡过了四十多年；二是呈现了水资源的市场体现，即水资源的市场价值；三是为今后水权制度的建设和管理提供了可研究的实例。

（网络图片，与文章无关，侵删）

2 值得思考的问题

2.1 几个现实的问题

一是各级人民政府及社会公众对水权（所有权、使用权、经营权、转让权）的概念没有完整地理解；二是传统的、滞后的水资源管理体制远不适应于社会经济发展对水资源优化配置调度的需求；三是旧的用水观念根深蒂固；四是可操作的地方性配套实施办法、行业规范性文件滞后；五是合理的水价格管理机制尚未形成。

2.2 三个制约因素

水权制度的建立，是加强水资源管理的可行之路，在目前的政治和经济体制之下，水权制度的推进将会与现行管理体制产生碰撞，至少受到以下几个因素的影响和制约。

2.2.1管理模式 现行管理模式水资源属于政府管理，而水权制度不应由于政府管理而受到制约和弱化，水资源将随着水市场变化进行资源配置，政府将逐步由全过程的水资源管理，变为初始水权的分配和交易规则的监管，行政手段和措施将明显下降。反之则成为水权制度推进的一个制约因素之一。

2.2.2管理制度 从现有的水资源管理制度转变为水权制度体系，由于调整了水资源管理的目标和职能，改变了水资源管理运作方式，这可不是一种现行水利行业管理的简单权利升级，而是一种公共权利的加强。加上水权制度民主协商机制的引入，取水设施的社会化和企业化，对相关的政府部门、事业单位和国有企业的利益分配将产生极大影响，政府的权利也将受到制约和削弱。尤其是目前我区以水利工程为核心的水利系统的人员队伍相当庞大，利益的影响一旦显现，将会出现巨大阻力。

2.2.3政府的认同程度 广西的水资源管理模式、水资源量、水利基础设施、水资源的作用在社会上的认同程度等有别于其它省（市），各级政府对水资源的重视程度也不同于其它省（市）。广西应该实施什么样的水资源管理体制改革方案，是完全北方式的节水型社会建设还是具有广西特色的水资源管理体制改革，政府观念的转变和认同程度至关重要。这是一个决定性的因素。

2.2 提高对水权制度的理解和认识

水权制度是改革水资源管理体制的全新的概念。各级领导尤其是水行政主管部门的领导必须提高和加深对水权制度的认识，完整地理解水权制度正确涵义，为制定水权制度的宣传舆论方案和启动宣传机器打好理论基础。

2.3 供水价格机制

《水利工程供水价格管理办法》和《城市供水价格管理办法》，是对水利工程供水价格按照成本补偿、合理收益、公平负担的原则做出规定，以实现水利工程社会效益和经济效益的统一。现行供水价格包括新近物价部门核定的供水价格，基本上脱离上述两个指导性文件。如何贯彻实施水价政策是关系到水管理体制改革的核心关键问题。

2.4 配套政策

转变用水观念、创新管理模式、“水权、水价、水市场”的新世纪水资源理论，是修订后的新《水法》作出的明确规定。水权制度建立，节水型社会建设等水资源管理体制的改革，需要各级人民政府进一步制订各地的可操作性的《实施办法》作保障，作为行业实施的指导。是一个认真值得思考的问题。

（网络图片，与文章无关，侵删）

3 促进广西水权转让的政策性建议

如果说20世纪是石油的世纪，那么21世纪就将是水的世纪。水资源严重不足，水的供求矛盾将变得更为突出。水资源不仅仅是一个环境和经济问题，同时也是社会和政治问题。广西的水资源无论是降雨量或是人均拥有量均高于国内平均水平，水资源相对较丰富。但是，长期以来广西存在着水资源管理方式粗放，效率不高，效益低下，浪费严重；传统的水资源管理体制粗犷、滞后；水务改革工作起步晚，举步维艰，迈步不大；政策措施力度不够；水体污染得不到有效控制和治理；局部的区域性水资源短缺矛盾突出等问题。为此，在开展对南流江水权分配、转让实践调查研究的基础上，为促进广西水权分配、转让提出如下建议。

3.1明确指导思想

广西的水资源情况较特殊，水多，水少，水利，水害，水生态环境污染并存。广西水权制度的建立和实施，应结合广西水资源的实际情况和特点，明确水权制度建设的指导思想：以党的路线方针为指导，全面贯彻科学发展观，落实节约资源基本国策，以提高水资源利用效率和效益为核心，以水资源统一管理体制为保障，以制度创新为动力，转变用水观念、创新管理模式，充分发挥市场对水资源配置的基础性作用，建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会体系，结合广西实际，综合采取法律、经济和行政等措施手段，促进经济社会发展与水资源互相协调，为全面建设小康社会提供可持续利用的水资源。

3.2明确目标和任务

未来10年（“十一、五”、“十二、五”两个五年计划期间），将是我区节水型社会建设试点和推进的关键时期。要在全区范围内尤其是节水型社会建设试点市、县（市、区）、灌区或小流域，明确水权制度建设目标和任务。如近期到2010年，水资源利用效率和效益提高多少，万元GDP用水量年均降低的百分比；农业灌溉水有效利用系数提高到什么程度，用水能否实现零增长；工业万元增加值用水量降到什么水平以下；服务业用水效率接近同期国内先进水平等。

3.3切实做好水权分配、转让前期工作

俗话说：兵马未到，粮草先行。这充分说明无论是做什么事情，前期工作都十分重要。水权分配、转让前期工作更是如此，必须做好以下几项前期工作。

3.3.1水资源的综合规划 我区第一次水资源评价和水资源利用规划编制距今已20多年了。20多年来，随着改革开放的不断深化，我区水资源状况，无论是水文系列，或是水资源的开发利用管理状况都发生了很大的变化。因此，要把我区水资源家底摸清楚，做好包括用水管理定额在内的广西水资源综合规划，这是贯彻国家新时期治水方针和资源战略的需要，是适应我区经济社会发展和环境改善的新形势，以及水资源条件变化的需要，对于水资源条件变化、提高用水效率、实现水资源优化配置、建立和完善水利规划体系、水资源的可持续利用等有着十分重要的意义。广西水资源综合规划是以流域、区域及专项规划为基础的水利规划体系，是水权分配、转让的水权制度制定必须进行的一项最基本的基础性工作，必须下大力气切实做好，为今后综合利用向政府提供科学的决策依据。

3.3.2 建设试点，以点带面

（1）抓好节水型社会建设。节水型社会核心是城乡水务一体化管理。主要任务是：建立三大体系。一是建立以用水权管理为核心的水资源管理制度体系；二是建立与区域水资源承载能力相协调的经济结构体系；三是建立与水资源优化配置相适应的节水工程和技术体系。特征是：建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，建立起自律式发展的节水模式，不断提高水资源的利用效率和效益，促进经济、资源、环境协调发展。实质是：对现有的水资源管理体制、人们用水观念、水价格制度、生产关系全新的变革。根据节水型社会的任务、特征和实质，按我国北方地区建设节水型社会的模式，广西抓好以北海市作为节水型社会建设试点，然后通过总结北海市建设试点的经验在全区范围内推广应用。

（2）建设具有地方特色的节水型社会试点。我国幅原辽阔，南、北、东、西气候条件各不相同差弃也较大，自然形成水资源贫乏地区和丰富地区。广西属于水资源较丰富的地区，在水资源方面有着自己的特点和规律，在水资源的管理体制和政策法规上也有着自已的特点。因此，节水型社会建设也应该有自己的特色，但最终的目的都是为了提高水资源的利用效率和效益。除北海市按照北方的模式建设节水型社会之外，以县（市、区）为单位选择一个地方政府积极、具备一定基础条件的县（区）作为探讨、建设具有地方特色的节水型社会试点的摸索改革新路子。

（3）选择代表灌区或小流域作为水权改革建设试点。水利工程灌区内或是小流域内是水资源的开发、利用、节约和保护的最前沿，最基层，最贴近群众和用户，问题最多，往往也最实际。任何试点工作水权制度的制定、用水观念的转变、水资源管理体制的改革、水价格制度的实施、用水权的分配、转让等实质性的变革，都与广大人民群众的利益密切相关，应该是政府主导，部门之间的通力合作，更需要广大人民群众的共同参与方能取得成功。因此，建议各市选择一个国营水利工程灌区或是小流域作为水权制度改革建设试点，为我区水权制度的改革掌握第一手材料，找到最佳的水权制度改革的工作切入点。

3.4政府主导，公众参与

建设节水型社会是一项十分艰巨的任务，需要全社会付出长期的努力。节水型社会建设涉及到不同行业、不同产业、不同用户，涉及到人口、资源、环境的协调发展，涉及到千家万户的根本利益，需要政府强有力的领导，需要各部门的密切协作，需要全社会的共同行动。

3.4.1.政府要发挥主导作用 节水型社会建设牵涉到方方面面，各行各业，千家万户，必须在政府主导下推进。政府的主导作用：一是启动宣传机器进行广泛的宣传；二是提供政策支持和资金支持；三是根据水资源承载能力，调整经济结构和产业结构，分配初始用水权；四是制定科学的水价形成机制和公平的水市场交易规则，监督水权交易；五是保障公民，特别是弱势群体基本生活用水的权利和用水安全；六是保障生态用水和环境用水；七是要建立落实行政首长负责制。

3.4.2社会公众要发挥主力军作用 水权制度的制定乃至节水型社会建设，与我们每个人都息息相关，需要社会公众的广泛参与。一要进一步提高公众对水情的认识，深刻认识到水资源短缺制约着经济社会发展的严峻形势，增强节水意识；二要积极参与节水型社会建设的规划、政策制定，主动配合实施，创建节水型城市、节水型企业，实现节水型社会；三要倡导文明的生产和消费方式，强化自我约束和社会约束，同时要对浪费水、污染水的不良行为进行社会监督，形成“浪费水可耻、节约水光荣”的社会风尚，建设与节水型社会相符合的节水文化。

（网络图片，与文章无关，侵删）

**************************************************************************************************

(本文仅为写作提供参考，纯属虚构，如有雷同，请勿对号入座）